鄯爱红：文明行为立法的社会治理价值

鄯爱红  教授  

中共北京市委党校领导科学教研部主任       

导语   

党的十九大报告中提出了构建全民共建共治共享的社会治理格局的思路和要求。党的十九届四中全会提出，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。找准基层社会治理中的痛点和难点，回应现实需求，北京市制定了《北京市文明行为促进条例》（以下简称《文明行为促进条例》），并于6月1日起正式施行。这一文明新规，将文明行为倡导，不文明行为惩治以法规的形式加以规定，必将推动和促进市民文明行为习惯形成，对推动社会治理现代化发挥作用。      

一、《文明行为促进条例》是基层社会治理体系的重要组成    

制定《文明行为促进条例》是推动社会主义核心价值观融入首都治理的重要举措，对于巩固和深化首都精神文明建设成果，解决首都大城市治理的痛点难点问题，具有重要意义。    

首先，出台和实施《文明行为促进法》，是推进社会治理，特别是基层社会治理的重要举措。随着社会物质生活水平的提高，社会主义精神文明建设的不断深入，市民的文明素质整体提高了，但与社会治理特别是基层社会治理现代化的要求相比，市民的文明素质还有待提升。楼道里乱放杂物、遛狗不拴绳、高层抛物等现象时有发生。这些发生在居民身边的不文明行为对基层社会治理造成很大影响。出台和实施《文明行为促进条例》是提升市民文明水平，推进基层社会治理现代化的重要举措。   

其次，出台和实施《文明行为促进条例》是构建党组织领导的自治、法治和德治相结合的基层社会治理体系的要求。党的十九届四中全会提出，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。一方面《文明行为促进条例》让“文明”不再是一个抽象词汇，在公共场所、交通出行、社区生活、保护生态环境等方面，都以地方立法的形式把基本道德要求上升为法律规范，使文明行为与不文明行为有了具体的规定；另一方面，文明规范不再仅仅是一种正面倡导性的规范，对不文明行为不仅是道德谴责，而且要上升为法律惩罚。条例明确了执法内容、执法主体、执法标准等，使惩罚有了主体、依据和标准。   

第三，出台和实施《北京市文明行为促进法》，是引导人们养成健康文明的生活方式的需要。条例及时回应现实需求，总结固化了疫情防控中形成的文明行为习惯。规定了与疫情相关的文明行为要求，包括在公共场所咳嗽、打喷嚏时遮掩口鼻，实行分餐制、使用公筷公勺等，将这些行为上升到法规层面加以规范，一方面助力打赢疫情防控阻击战，另一方面引导人们养成讲文明、讲卫生、讲科学的健康生活方式，以法律“硬制度”促进市民文明习惯养成。      

二、《文明行为促进条例》的主要内容   

《文明行为促进条例》中的内容包括了市民文明行为的方方面面，出台的理念、过程和内容都充分体现了现代社会治理的特点，其本身就是社会治理现代化的产物与体现。   首先，在理念上，《文明行为促进条例》以宪法精神为引领，体现了责权利（新概念责任、权力、利益的简称）相统一的治理理念。随着工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展，经济结构、社会结构的变化，导致人们思想观念的巨大变化，社会治理面临的形势环境也发生了很大的变化。社会治理的主体是人，社会矛盾的根本化解需要通过人的理念和行为的转变，社会治理现代化的核心是人的现代化。如何实现人的现代化？培养与现代社会结构相一致的人的观念和行为是实现社会治理现代化的突破口和抓手。其核心是培育市民责权利相统一的理念，激发市民参与社会治理的主人翁意识。《文明行为促进条例》明确了文明行为的边界。通过规定文明行为的定义，将文明行为聚焦在公共领域的涉他行为，根据宪法精神，强调“行使个人权利不干扰他人”，帮助人们从总体上把握文明行为的底线。  

 其次，在内容上，条例体现了与社会治理目标的高度一致性。（1）《文明行为促进条例》明确了文明行为边界。《文明行为促进条例》将文明行为聚焦在公共领域的涉他行为，强调“行使个人权利不干扰他人”，从总体上限定了文明行为的底线。（2）《文明行为促进条例》提出了正面倡导的九个领域的行为规范。除提出爱国、爱首都、践行“四德”、倡导美德的总体要求外，规定了公共卫生、公共场所秩序、交通出行、社区生活等九个领域的具体行为规范。（3）《文明行为促进条例》对需要重点治理领域的问题进行了规范。条例对公共卫生、公共场所秩序、交通出行、社区生活、旅游、网络电信等六个领域的不文明行为提出重点治理要求。同时对治理措施作出了规定，包括行政机关加强日常检查、联合惩戒，社会单位和个人劝阻、制止、投诉、举报等。（4）规定了疫情相关的文明行为要求。如开展爱国卫生运动，咳嗽、打喷嚏时遮掩口鼻，患有传染性呼吸道疾病时佩戴口罩，不非法食用、买卖野生动物及其制品，用餐实行分餐制、使用公筷公勺等。    

第三，构建了文明行为促进和保障的制度体系。《文明行为促进条例》对多年来北京市公共文明实践中形成的工作机制、经验和成果进行了固化，形成制度体系。对新时代文明实践中心、群众性精神文明创建、公共文明引导员、北京榜样、文明行为记录、文明行为白皮书等措施予以固化和提升；明确了群团组织、新闻媒体、公共场所经营管理单位等各方主体在文明行为促进工作中的责任。   

《文明行为促进条例》明确了法律责任。对其他法律法规已有处罚的行为，作出衔接性规定；为便于守法和执法，将重点治理中不文明行为的具体法律责任规定进行了梳理，与本条例同步公布。同时，同步修改《北京市市容环境卫生条例》，提高对随地吐痰、乱扔垃圾等行为的处罚额度。     

 三、聚集重点人群，推动《文明行为促进条例》落实 

《文明行为促进条例》的实施，解决了文明行为促进的法律依据，但如何将之落实，还需要宣传、普及、教育、惩治等方法和手段齐抓共管，才能真正让条例发挥其在基层社会治理中的作用。   

首先，要抓住“关键人群”，即领导干部和青少年群体，在社会群体中领导干部是社会行动的风向标，在发展前景上青少年是社会风气向好发展的生力军，二者发挥先锋模范作用是带动全社会遵法守法的关键。因此一方面要增强党员干部文明意识，做到带头宣传、带头遵守、带头践行，教育引导党员干部形成学习和遵守《文明行为促进条例》的思想自觉和行动自觉。另一方面要抓住青少人群体，提升青少年的文明素养和文明习惯。青少年可塑性强，应加大对青少年的宣传和教育，让他们从小养成文明行为和习惯，“小手牵大手”，带动全社会文明风习的改变。    

其次，聚焦“社会公众”，发动社会力量，推动社会文明行为的养成。《文明行为促进条例》凝聚着北京市民的共识，出台的过程就体现了社会治理中自治、法治、德治和共治的结合。一方面，要加强宣传，引导人民群众知晓、参与、践行《文明行为促进条例》，让《文明行为促进条例》内化于心、外化于行，不断增强广大市民的文明意识，提升文明素养，促进文明行为。另一方面，还要提高社会公众参与社会治理的主动性和积极性，发挥社会公众的监督作用。《文明行为促进条例》提出，市民可以对不文明行为进行劝阻、制止，并向12345热线或行政执法部门投诉、举报，拍照、录音、录像等所做的合法记录，将作为执法的参考。   

现代社会治理主体多元化，社会共治是社会治理的目标，也是路径。公众参与是基层社会治理的路径，也是落实《文明行为促进条例》的关键。